Con le “Linee guida interpretative per l’applicazione del comma 653 dell’art. 1 della Legge n. 147 del 2013” avvenuta l’8 febbraio 2018, il Ministero dell’Economia e delle Finanze (“MEF”) fornisce utili indicazioni sull’interpretazione di alcuni aspetti che riguardano la determinazione della tassa rifiuti, con particolare riferimento alla contemplazione dei c.d. “fabbisogni standard” all’interno dei Piani Economico Finanziari (“PEF”), di cui i Comuni delle regioni a statuto ordinario dovranno tenere conto a partire da quest’anno, nella determinazione dei costi utili a stabilire la tariffa della TARI.
1. Introduzione
L’8 febbraio 2018 il MEF ha pubblicato sul proprio sito istituzionale le “Linee guida interpretative per l’applicazione del comma 653 dell’art. 1 della Legge n. 147 del 2013” (c.d. “Legge di Stabilità 2014”), comprensive di tre allegati, come strumento di sostegno utile per gli Enti locali in merito alla individuazione dei costi a copertura (integrale) dei servizio di igiene urbana, per cui, dal 2018 in avanti, così come recita il suddetto articolo, il Comune delle Regioni a statuto ordinario[1] “deve avvalersi anche delle risultanze dei fabbisogni standard”, superando il criterio della c.d. “spesa storica”.
Infatti i Comuni, ai fini della determinazione della tariffa della Tassa Rifiuti per ciascuna utenza individuata, devono dapprima approvare il Piano Economico e Finanziario mediante delibera di Consiglio Comunale (“PEF”)[2] (entro i termini, fissati dalla normativa statale, dell’approvazione del bilancio di previsione), nel contesto del quale, secondo i principi fissati dalla normativa sin dal c.d. “Decreto Ronchi” (D.Lgs. n. 22/1997), il gettito maturato dalla riscossione si prevede debba essere in grado di coprire integralmente i costi relativi al servizio di igiene urbana da essi stessi assicurato, direttamente o indirettamente attraverso soggetti terzi, ovvero dei costi di investimento e di esercizio, compresi quelli relativi allo smaltimento dei rifiuti nelle discariche, a esclusione dei costi relativi ai rifiuti speciali, come recita l’art. 1, c. 654 della Legge di stabilità sopra citata.
Dal 2018 in avanti ciò dovrà avvenire, appunto, tenendo conto del principio dei “fabbisogni standard”.
Prima di evidenziare i passaggi salienti delle “Linee”, vediamo cosa si intende per Tassa Rifiuti, nelle versioni “presuntiva” (TARI) e “puntuale” (TARIP).
2. Che cos’è la TARI
2.1. Presentazione
La TARI è un tassa, ovvero un tributo che genera un entrata destinata a finanziare le spese divisibili, il cui presupposto, in generale, è un atto o un attività pubblica, ovvero l’emanazione di un provvedimento o la fruizione di un bene o di un servizio pubblico.
In particolare la tassa sui rifiuti ha come presupposto la fruizione di un servizio (quello di igiene urbana), ed è stata istituita come componente della c.d. “IUC”, creata con la c.d. “Legge di stabilità 2014”, il 27 Dicembre del 2013 (L. n. 147).
La IUC si compone, appunto, di tre elementi, tra cui la TARI, che dal primo gennaio del 2014 è divenuta l’unico strumento, utilizzabile dai Comuni, per la copertura dei costi del servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti.
In particolare il presupposto impositivo a carico di ciascun utente del servizio è il possesso o la detenzione a qualsiasi titolo di locali o di aree scoperte, a qualsiasi uso adibiti, suscettibili di produrre rifiuti urbani.
La normativa vigente prescrive che la Tassa Rifiuti (TARI), e di conseguenza l’importo a carico di ciascun soggetto obbligato, venga determinata attraverso opportuno Regolamento Comunale dell’Entrata, il cui gettito complessivo, contrariamente al passato (come avveniva con la c.d. “TARSU”), deve coprire, come sopra evidenziato, integralmente il costo del servizio di igiene urbana erogato e svolto per la raccolta, il trasporto e successivo recupero/smaltimento dei rifiuti; a tal fine suddetto importo deve essere commisurato ad una determinata tariffa.
2.2. TARI vs TARIP
In tal senso il Legislatore concede all’Ente locale competente, con particolare riferimento al Comune, la possibilità di stabilire se applicare una tariffa “puntuale” o “presuntiva”:
- nel primo caso la Tassa (denominata TARI), contemplerà un meccanismo impositivo tale per cui la tariffa, su cui si basa il computo della TARI sarà stabilita mediante un meccanismo presuntivo (in altri termini, l’Ente presume che, per determinate categorie di superfici e di utenti, cittadini o imprese, ovvero corrispondenti tipologie di rifiuti, urbani, speciali, o speciali assimilati agli urbani);
- nel secondo caso, invece, il meccanismo impositivo verrà fondato, in termini di costi generati dal servizio per determinare l’entità della tariffa da applicare a ciascun utente, anche sulla quantità di rifiuti prodotti dallo stesso, per cui si definisce la tassa come “puntuale” (da cui l’acronimo TARIP).
2.3. Il metodo applicato per la determinazione della tariffa
Nel caso in cui il Comune opti per la prima ipotesi, in base ai commi 651 e 652 dell’art. 1 della c.d. “Legge di stabilità 2013” (L. n. 147/13), si aprono due possibili alternative, in merito alla determinazione delle tariffe:
- Utilizzazione di un metodo generale, fissato dalla normativa con il DPR n. 158 del 1999, riportato nell’allegato 1 allo stesso e denominato “metodo normalizzato” (ex c. 651, art. 1, L. n. 147/13): in questo caso, per la determinazione della tariffa relativa ad ogni tipologia di utenza sulla quale calcolare l’importo a suo carico (ed in particolare, a monte, per la determinazione della quota fissa e quella variabile che la compongono), il Comune utilizzerà suddetto metodo;
Il metodo normalizzato attiene la definizione delle componenti di costo da coprirsi con le entrate tariffarie e per la determinazione della tariffa di riferimento relativa alla gestione dei rifiuti urbani (DPR 158/99, art. 1). In particolare, con il termine “tariffa di riferimento”, si intende l’insieme dei criteri e delle condizioni che devono essere rispettati per la determinazione della tariffa da parte degli enti locali, che deve essere determinata con l’obiettivo di coprire (n.b.: mediante il gettito che deriva dall’attività di riscossione), tutti i costi afferenti al servizio di gestione dei rifiuti urbani.
- Utilizzazione di un metodo speciale, predisposto dal Comune stesso (ex c. 652, art. 1, L. n. 147/13 ), attraverso il quale venga commisurata la tariffa alle quantità e qualità medie ordinarie di rifiuti prodotti per unità di superficie, in relazione agli usi e alla tipologia delle attività svolte nonché al costo del servizio sui rifiuti (c.d. “criterio medio-ordinario”).
3. Che cosa sono i “fabbisogni standard”
Il concetto di “fabbisogno standard” viene introdotto con il D.Lgs. n. 216/2010.
I fabbisogni standard rappresentano le reali necessità finanziarie di un Ente Locale in base alle sue caratteristiche territoriali e agli aspetti socio-demografici della popolazione residente.
L’adozione del calcolo dei fabbisogni standard per la distribuzione dei trasferimenti perequativi dovrebbe consentire il superamento del vecchio criterio della spesa storica sulla quale si basano attualmente i trasferimenti agli Enti territoriali.
Questo approccio metodologico viene oggi considerata una best practice relativa alla progettazione dei sistemi di finanziamento dei governi locali e offre al Paese un’importante chance per ammodernare le relazioni intergovernative e rendere più efficiente la spesa pubblica degli Enti Locali.
Con il Decreto n. 216, vengono fissate, tra le altre cose:
- le funzioni fondamentali, ripartite per tipologia di Ente locale, interessate dai fabbisogni standard[3];
- la metodologia di determinazione degli stessi, in cui viene individuato come soggetto attivo nella procedura, la SOSE spa (Società Soluzioni per il sistema economico).
4. Le Linee guida
Con le “Linee guida interpretative per l’applicazione del comma 653 dell’art. 1 della Legge n. 147 del 2013” (“Linee guida”), il Ministero fornisce utili indicazioni ai Comuni delle regioni a statuto ordinario, ai fini dell’approvazione dei c.d. “Piani economici e finanziari” (PEF), ovvero per la determinazione dei costi previsti al loro interno, che devono tenere conto anche delle risultanze dei fabbisogni standard relativi al servizio di igiene urbana.
Il Ministero precisa che i fabbisogni standard del servizio rifiuti “possono rappresentare solo un paradigma di confronto per permettere all’ente locale di valutare l’andamento della gestione del servizio rifiuti e che quelli attualmente disponibili sono stati elaborati avendo come riferimento finalità perequative e quindi pensati come strumento da utilizzare per la ripartizione delle risorse all’interno del Fondo di solidarietà comunale e come tali potrebbero non corrispondere integralmente” all’obiettivo di determinare i costi complessivamente da sostenere per l’erogazione del servizio di igiene urbana nei confronti dell’utenza.
Il MEF è conscio che, essendo l’anno in corso quello in cui, per la prima volta, viene applicato tale strumento (e quindi si potrebbe configurare come un anno di transizione “in attesa di poter più efficacemente procedere ad una compiuta applicazione della norma”), quanto previsto dalla Legge di Stabilità 2014, in merito alla prescrizione relativa alla contemplazione dei fabbisogni standard, deve essere letto “in coordinamento con il complesso processo di determinazione dei costi e di successiva ripartizione del carico su ciascun contribuente”, in quanto si osserva che il Comune rappresenta uno solo dei soggetti che partecipano al procedimento tecnico e decisionale che porta alla determinazione dei costi del servizio, che vede la propria sede principale nel PEF, rinnovato con cadenza annuale, e redatto a cura del soggetto affidatario del Servizio.
In tale contesto le Linee guida, interpretando il contenuto del c. 653 in oggetto, richiedono che il Comune prenda semplicemente cognizione delle risultanze dei fabbisogni standard del servizio raccolta e smaltimento rifiuti, sulla cui base potrà nel tempo intraprendere le iniziative di propria competenza finalizzate a far convergere sul valore di riferimento eventuali valori di costo effettivo superiori allo standard che non trovino adeguato riscontro in livelli di servizio più elevati.
Altra importante indicazione riguarda i PEF già approvati: sempre in considerazione dell’attuale fase di prima attuazione della norma in questione, nonché della scadenza del termine per l’approvazione dei bilanci di previsione degli enti locali, era lecito attendersi che il Ministero, a proposito dei Comuni che hanno già approvato i propri piani finanziari e conseguentemente deliberato le tariffe della TARI, di non imporre loro una revisione dei suddetti provvedimenti: infatti la disciplina della TARI presenta già una sua completezza in termini di individuazione dei costi per predisporre il piano finanziario. Pertanto le Linee vogliono indirizzare il “lavoro” dei Comuni che, tali piani, ancora non li hanno approvati.
Nelle linee si precisano quali sono le risultanze dei fabbisogni standard con riferimento a quelle contenute nella “Tabella 2.6: Stime puntuali OLS dei coefficienti della funzione di costo – Smaltimento rifiuti” della “Revisione della metodologia dei fabbisogni standard dei comuni” del 13 settembre 2016, adottata con il DPCM del 29 dicembre 2016, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale – Serie Generale n. 44 del 22 febbraio 2017[4].
Tale tabella riporta proprio le informazioni utili al fine della determinazione dei costi a copertura integrale del servizio tenendo conto delle risultanze di tali fabbisogni, con riferimento alle stime puntuali OLS dei coefficienti della funzione di costi, relativa allo smaltimento dei rifiuti, articolata nelle seguenti tipologie:
- variabili di contesto (es.: quota di raccolta differenziata sul totale dei rifiuti urbani);
- prezzi dei fattori produttivi (prezzo medio comunale per benzina – scostamento %dalla media, ecc…);
- forme di gestione (es.: impianto di compostaggio – numero a livello provinciale; impianti di digestione anaerbocia – numero a livello provinciale, ecc…);
- territorialità (es.: regiona Piemonte, regione Marche, ecc…);
- gruppi omogenei (es.: cluster 8- alta vocazione turistica, bassa densità abitativa, elevato valore degli immobili, ecc…);
- R2, ovvero il coefficiente di determinazione;
- di Enti in regressione.
Per le finalità della norma in discussione, quindi, le “risultanze dei fabbisogni standard” non possono corrispondere al fabbisogno standard finale approvato per ogni comune (un solo numero per ogni ente) in quanto questo valore non fornisce un’informazione direttamente utile alla definizione di un costo standard di riferimento sia perché pubblicato come coefficiente di riparto sia perché nella sua individuazione il costo standard di riferimento viene moltiplicato per le quantità storiche del servizio offerto le quali, nella versione più aggiornata, di cui all’Allegato 3 alle “Linee guida”, vengono riferite all’annualità 2015.
[1] Le Linee specificano infatti che la norma recata dal c. 653, art. 1, L. n. 147/2013, non può essere applicabile nei confronti dei comuni delle regioni a statuto speciale, poiché ad oggi l’elaborazione dei fabbisogni standard è prevista per legge solo per le regioni a statuto ordinario.
[2] Si ricorda che esso a norma dell’art. 1, c. 683 della L. n. 147/2013, deve essere redatto dal soggetto che svolge il servizio di gestione dei rifiuti (c.d. “soggetto affidatario” del Servizio, e deve essere approvato dal Consiglio comunale stesso o da altra autorità competente a norma delle leggi vigenti in materia
[3] Ad esempio, per i Comuni: le funzioni generali di amministrazione, di gestione e di controllo, nella misura complessiva del 70 per cento delle spese come certificate dall’ultimo conto del bilancio disponibile alla data di entrata in vigore della legge 5 maggio 2009, n. 42; 2) le funzioni di polizia locale; 3) le funzioni di istruzione pubblica, ivi compresi i servizi per gli asili nido e quelli di assistenza scolastica e refezione, nonché’ l’edilizia scolastica; 4) le funzioni nel campo della viabilità e dei trasporti; 5) le funzioni riguardanti la gestione del territorio e dell’ambiente, fatta eccezione per il servizio di edilizia residenziale pubblica e locale e piani di edilizia nonché’ per il servizio idrico integrato; 6) le funzioni del settore sociale.
[4] Il MEF precisa che non vengono, pertanto, rappresentate da quelle attualmente reperibili sul sito internet “OpenCivitas”.
